DROITS DES MINORITÉS : PROTECTION INDIVIDUELLE
ET PROTECTION COLLECTIVE EN EUROPE (UNION EUROPÉENNE, CONSEIL DE L'EUROPE)
Le
thème des minorités, de leurs droits réels, souhaités,
souhaitables constitue un objet de débats, mais aussi de législation
en droit interne ou de convention internationale ( Convention-cadre du droit des
minorités du 10 novembre1994, déclaration des chefs d'état
du Conseil de l'Europe du 9 octobre 1993 charte européenne des langues
européennes des langues régionales et minoritaires du 5 novembre
1992, certains articles de la Convention européenne des Droits de l'homme
et des libertés fondamentales) . On oppose traditionnellement les droits
collectifs des minorités aux droits individuels des personnes appartenant
à des minorités nationales, mais tant le droit positif que les discussions
philosophiques ou théoriques ont mis en valeur les limites de cette dichotome.
1 - Valeur et limites d'une opposition |  |
1) Une opposition très " française "
En
forçant le trait, on pourrait dire que cette opposition est surtout, de
manière caricaturale tenue pour vrai ou pertinente, y compris après
1990, dans le débat public français ( intellectuel ou politique
: chez les intellectuels actuels, on relèvera par exemple, les noms d'Alain
Finkiekraut ou Danièle Sallenave pour les intellectuels, Jean-Pierre Chevénement
ou les héritiers des gaullistes, une grande partie des socialistes, tous
les communistes chez les hommes politiques). Défendre le droit des "minorités
" serait contraire à la tradition républicaine ou à
l'idée même de république, à la relation individuelle
entre un citoyen et une communauté politique identifiée à
la nation ou à la république.
Les Français se réfèrent
à l'ensemble de leurs textes politiques ou juridiques depuis la révolution
française de 1789, à commencer par la déclaration des droits
de l'Homme du 26 août1789, mais la plupart des spécialistes depuis
Tocqueville reconnaissent que cette tradition a des racines bien antérieures,
dans la monarchie française des 16 ème et 17 ème siècles,
dans un absolutisme de l'idée de souveraineté que Jean Bodin a bien
théorisé dans son ouvrage de 1576 ( 6 tomes) sur la " République
" ou Res publica, chose publique) .
Les français ont tendance
à s'identifier, dans leur théorie de la " chose publique "
et leur dénégation des minorités, à ce nous pouvons
appeler un " individualisme anthropologique ". un individu, abstrait,
détaché de tout lignage ou identité culturelle particulière
est supposée adhérer, par transfiguration ou transmutation, à
une communauté politique conçue comme un artefact, une sphère
publique ou chose publique, Res publica, république que toute reconnaissance
publique des appartenances multiples ( religieuses, linguistiques, régionales)
menacerait , dans son existence même.
A l'arrière plan de ce
modèle théorique se trouve, une histoire de rassemblement de terres
très diverses du point de vue linguistique, ethnique ou anthropologique
etc.. Toutefois, cela ne suffit pas à expliquer le durcissement de ce modèle.
Des Pays comme l'Espagne ou Le Royaume-Uni sont de vieux états européens
d'origine médiévale qui n'ont pas réussi un tel rassemblement
et, surtout, n'ont pas une prétention théorique à un modèle
aussi centralisé et aussi hostile aux particularismes politico-culturels
ou à la " culturalisation " de certains groupes ou territoires
: les autonomies du Pays Basque, de la Catalogne, les récentes réformes
sur le Pays de Galles et l'Ecosse (1999) reconnaissent des identités historico-culturelles/
Certes, le modèle français admet lui-même des évolutions.
Les divers statuts de la Corse ( 1982, 1991), comme les statuts des DOM et des
TOM , notamment la Polynésie ou la Nouvelle-Calédonie, comportent
une autonomie réelle et une certaine reconnaissance de droits linguistiques
et culturels. La limite juridique demeure, cependant : une simple loi du parlement
français peut abroger ces droits et libertés, contrairement aux
autonomies espagnoles ou italiennes et celles des états fédéraux,
garanties par la Constitution.
Les Limites de l'opposition
Les partisans
de la citoyenneté " multiculturelle, " comme le canadien Will
Kymlicka, comme les philosophes allemands disciples de Jurgen Habermas et héritiers
de l'école de Francfort comme Axel Honneth, font valoir que les droits
culturels, certes communs à des groupes humains, comportent nécessairement
un aspect individuel . En effet, la préservation d'un caractère
culturel comme l'usage de la langue ou d'un autre trait ( religion, coutume) comporte,
certes, un aspect de respect d'une norme collective, parfois imposée sous
la pression aux individus : assister à une cérémonie, se
conformer à un type de droit civil ( cf , En Corse, les clans imposent
aux Corses de rester dans l indivision, tandis que le Code civil depuis Napoléon,
impose le partage égal et permet à chacun de réclamer sa
part d'héritage). Mais préserver la possibilité de préserver
un trait culturel d'un groupe minoritaire dans ses relations avec un groupe majoritaire,
comme, par l'exemple l'usage du Slovène en Carinthie autrichienne ou du
Français au Canada pour les Québécois, nécessite d'organiser
une protection de cet usage qui dépasse les relations entre un individu
et l'ensemble de tous les membres du groupe englobant. Le versant " protection
contre l'extérieur " du droit collectif comporte un bénéfice
pour chaque individu. Axel Honneth, dans son ouvrage le plus célèbre,
Die Politik des Annerkennung (" la politique de la reconnaissance ")
montre que le droit à la " reconnaissance " de son identité
culturelle se rattache à la dignité individuelle et aux droits de
l'Homme, au sens le plus "libéral ". Une reconnaissance des Droits
de L'Homme, même au sens libéral, ne peut être complète
sans reconnaissance de droits culturels, qui comportent un cadre collectif et,
donc, un aspect "politique ". Will Kymlicka, dans son ouvrage (Auteur[s]
: Will KYMLICKA La citoyenneté multiculturelle Une théorie libérale
du droit des minorités) dans ses exemples sur l'Amérique du Nord(
Indiens) ou Océaniens ( Maoris en Nouvelle-Zélande, Aborigènes
d'Australie) le montre clairement. Sa réflexion permet de comprendre, cependant,
pourquoi, ce versant " libéral " ou " individualiste "
est plus difficile à comprendre pour un européen. En Europe, du
fait dune longue histoire , les minorités sont dites "nationales "
dans la mesure où les minorités sont liées, du point de vue
linguistique notamment, aux ressortissants d'un autre état( cf Germanophones
du Bas-Tyrol ou Haut-Adige aux Autrichiens, Magyars de Slovaquie, Roumanie et
Voivodine à la Hongrie..). En Europe, chaque état a tendance à
soupçonner les membres de " ses " minorités nationales
de constituer un facteur de désagrégation de l'Etat . D'autre part,
dans les états qui ont un long passé traditionnel et " féodal
" , le groupe peut être perçu comme un cadre oppressant des
volontés de libération ou d'épanouissement individuel ; c'est
moins le cas dans le contexte des pays de colonisation blanche comme l'Amérique
du Nord, l'Australe ou la Nouvelle-Zélande où l'irruption brutale
des populations importées amis a menace la survie les populations autochtones.
A
cet égard, au moins depuis 1950, où est signée, le 4 novembre
1950, la Convention européenne de sauvegarde des droits de L'homme et des
libertés fondamentales(CESDH), il faut souligner que le cadre individualiste
n'est plus contesté, du point de vue juridique. Tous les accords et conventions
comportent une définition des minorités qui parlent des " personnes
appartenant à une minorité nationale ", précisant que
ces minorités sont, par ailleurs des " populations " traditionnellement
installées dans une région déterminée ou le territoire
de l4Etat,ce qui exclut les migrants récents, réfugiés ou
travailleurs immigrés des pays d'un autre continent qui n'ont pas connu
d'installation traditionnelle dans l'Etat en cause.
Les protections juridiques
les plus efficaces sont, souvent, des textes généraux de protection
des Individus ou les Droits de l'Homme en général
Dans le
cadre du système européen, au sens, c'est à dire l'Union
Européenne(UE) et le Conseil de L'Europe( CDE), qui se renvoient l'un à
l'autre, par des systèmes référentiels ( notamment, l'UE
reconnaît les principes généraux de la Convention européenne
des droits de l'homme).Les personnes appartenant aux minorités bénéficient
des Droits de l'Homme dont peuvent se prévaloir tous les ressortissants
des états membres. L'article 9 de la CESDH garantit, ainsi, la liberté
de pensée, de conscience et de religion, qui implique la liberté
de changer de religion ou de conviction et ne peut être soumise qu'à
des restrictions prévues par la loi nationale, pour la protection de l'ordre
ou de la santé publics. Cela permet, certes, à la Turquie d'interdire
le Voile à des étudiantes à l'université, suivant
un arrêt de la Cour européenne des droits de l'Homme de 2004, mais
ne permet pas à un Etat comme la Grèce de poursuivre les Témoins
de Jéhovah pou " prosélytisme " pour le simple motif qu'il
s tentent de répandre leur religion( nombreux arrêts de la cour Européenne
des Droits de l'homme depuis un arrêt Kokkinakis contre Gréce , en
mai 1993). Une minorité religieuse, en Grèce par exemple, est ainsi
protégée par une stipulation générale de la CEDH.
L'article 14 de la CEDH interdit toute discrimination : " La jouissance
des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit
être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur
le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques
ou toutes autres opinions , l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à
une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.
" . Cette stipulation ne comporte pas, si l'on suit la jurisprudence de la
Cour européenne des Droits de l'Homme, d'application séparée
et doit s'associer à une autre stipulation pour se voir appliquer par le
juge, européen ou autre. Moins connu dans le registre de la protection
des minorités, au point que les ouvrages de référence sur
le droit des minorités l'ignorent, l'article premier du premier protocole
additionnel d à la CEDH protège les biens contre une dépossession
par les pouvoirs publics. Or, s'agissant du contexte des Balkans, les nombreux
réfugiés qui ont dû quitter un Etat et ont perdu leur biens
veulent soit revenir, soit vendre leurs biens à un prix correct. Or, il
se trouve que, désormais, tous les états des Balkans sont membres
du Conseil de l'Europe( La Slovénie depuis 1993, la Croatie depuis novembre
1996, la Serbie-Monténégro depuis 2001). Cela s'implique l'adoption
sans réserves de la Convention européenne des Droits de l'Homme
et, corrélativement, de se soumettre à la compétence de la
Cour européenne des Droits de l'Homme. Cela signifié qu'un Serbe
de Croatie chassé par la guerre peut demander à la cour de Strasbourg
la condamnation de la Croatie en cas d'impossibilité de récupérer
leur bien ou d'en obtenir une indemnisation ; devant cette perspective, la Croatie
a déjà prévu des crédits pour l'indemnisation et les
programmes de retour en ont été accélérés.
L'éventuelle entrée dans l'Union européenne aurait
d'autres effets. La liberté de circulation ne pourrait être paralysée
par l'invocation de statuts particuliers, mais la jurisprudence Bicket Franz (
24/11/1998) affirme que " la protection d'une minorité peut constituer
un objectif légitime " tout en obligeant à accorder aux autres
ressortissants communautaires les mêmes droits d'user de la langue similaire
à celle d'une minorité ( l'allemand en Italie du fait du statut
de l'allemand en Haut-Adige, un jour le Croate en Autriche du fait de la minorité
croate du Burgenland, ou le Slovène du fait de la minoritaire slovène
de Carinthie le Slovène en Italie du fait de la minorité slovène
à Trieste). La CJCE de Luxembourg a eu à apprécier la protection
des minorités supposées dans le système institutionnel de
l'UE à l'occasion de la plainte d'une étudiante candidate à
un concours de fonctionnarises communautaires. Ne voulant pas passer une épreuve
un samedi, jour de " Shabbat ", sa demande de passer une épreuve
un autre jour fut rejetée( CJCE, affaire 130/75, Vivien Prais contre Conseil,
27.10/1973). L'intéressée y vit une atteinte à sa liberté
de religion. Sa requête fut rejetée, du fait de la conciliation difficile
de deux principes. D'une part, la Cour de Luxembourg considère que "
le principe d'égalité veut que les épreuves aient lieu dans
les mêmes conditions pour tous les candidats ", c'est à dire
le même jour, mais que l'autorité "est tenue de prendre toutes
mesures raisonnables en vue d'éviter d'organiser des épreuves à
une date à laquelle les convictions religieuses d'un candidat empêcheraient
celui-ci de se présenter dés lors qu'elle a été informée
à temps de cet obstacle d'ordre confessionnel "et souhaitable que
l'autorité " s'informe, de façon générale, des
dates qui pourraient ne pas convenir pour des motifs d'ordre religieux et tâche
d'éviter de fixer les épreuves à de telles dates ",
sans exiger de s'assurer de toutes les dates possibles d'empêchement, l'avocat
général estimant " on ne saurait ériger en droit fondamental
de l'homme ce qui n'est pas davantage que.. l'exercice du bon sens allié
à l'esprit d'équité ".
D'une manière, l'UE
a fait pression du point de vue politique, sur les états qui veulent s'associer
avec elle ou adhérer pour mettre en avant le droit des minorités.
Le Conseil européen , a dans une déclaration du 9 novembre 1998,
a conditionné les relations de l'UE et une série d'états.(La
Bosnie-Herzégovine, la Croatie, l'ARYM ou Macédoine , la RFY et
l'Albanie à une série de principes dont " les principes démocratiques,
les droits de l'Homme, et l'état de droit, le respect et la protection
des minorités, le passage à l'économie de marché ,
la coopération régionale " . Et chacun sait que le Conseil
européen de Copenhague de juin 1993 a décidé que lorsque
ceux-ci seront en mesure " en mesure de remplir les obligations qui en découlent
" parmi lesquelles " le respect des minorités et leur protection
".
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2 - Les instruments d'une protection " collective " | |
1) les instruments internationaux
La charte des langues régionales
et minoritaires, adoptée le 25 juin 1992 par le Comité des ministres
de cette institution, moyennant l'abstention de cinq pays.( Chypre, France, Grèce,
Royaume-Uni et Turquie), qui auraient préféré qu'elle prenne
la forme d'une simple recommandation, est entrée en vigueur le 1er mars
1998. . Convention du Conseil de l'Europe, elle est cependant ouverte à
la signature de tous les pays européens, membres ou non du Conseil de l'Europe,
ce qui avait un sens en 1992 et devient accessoire en 2006, alors que Monaco,
après la Russie, a adhérè au Conseil de l'Europe. Cette charte
implique des engagements précis et l'adoption de mesures concrètes.
Suivant son préambule, la Charte cherche à assurer " la protection
des langues régionales ou minoritaires historiques de l'Europe, dont certaines
risquent de disparaître " . Suivant la logique générale
du Droit des minorités, elle ne couvre pas les langues récemment
pratiquées à la suite des migrations récentes du dernier
siècle. Elle ne traite pas directement des minorités comme groupes
sociaux ou politiques, pas plus qu'elle ne reconnaît de droits individuels
ou collectifs. Suivant la formule du secrétaire général adjoint
du Conseil de l'Europe de l'époque, HC Krüger " la charte a été
élaborée " sur mesure " pour les membres les plus anciens
du Conseil de l'Europe, dont certains n'avaient pas du tout une attitude positive
vis à vis du concept de minorité " . Cette posture pragmatique
évite de définit des droits et de poser des définitions.
La seule définition est celle des " langues pratiquées traditionnellement
sur un territoire d'un Etat par des ressortissants de cet Etat qui constituent
un groupe numériquement inférieur au reste de la population de l'Etat
et différente(s) de la (des) langues officielles de cet Etat " comme
langue minoritaire, à l'article 1. Les langues non rattachées à
un territoire font l'objet d'une moindre garantie, à l'appréciation
de l'Etat.
La protection envisagée par la Charte est mise en œuvre
par deux types d'engagements des états, faisant l'objet respectivement
de la partie II et III de la convention.
La Partie II est constituée
du seul article 7, qui est fort long. Sur la base d'une " reconnaissance
des langues régionales ou minoritaires en tant qu'expression de la richesse
culturelle ", les états doivent admettre " la nécessité
d'une action résolue de promotion " afin de sauvegarder ces langues.
Cela passe par l'adoption de politiques visant à assurer pour ces langues
le respect de leur aire géographique, la facilitation et/ou l'usage oral
et écrit de leur aire géographique, dans la vie publique ou privée,
l'entretien de relations entre les groupes linguistiques proches mais avec d'autres
groupes du même Etat pratiquant des langues différentes, la mise
à disposition de moyens adéquats d'enseignement et d'étude
à tous les stades appropries ainsi que des moyens d'apprentissage pour
les non-locuteurs des langues minoritaires souhaitant les apprendre, la promotion
de la recherche et des études universitaires sur ces langues et enfin la
promotion des formes appropriées d'échanges transnationaux. Sur
ces mesures, aucune " réserve " au sens juridique n'est admise
par un Etat signataire.. Cependant, il ne s'agit que du " cadre nécessaire
à la sauvegarde des langues régionales ou minoritaires ".
La
partie III prévoit, en revanche, des mesures très concrètes
en faveur de l'emploi de ces langues dans la vie publique, selon des dispositions
assurant des niveaux variables de protection. Certes, en théorie, un état
déclarant adhérer à cette partie peut ne désigner
aucune langue à protéger, mais l'article 2 de la charte permet à
un Etat de limiter son engagement, dans la mesure où un état n'est
tenu de respecter que 35 articles, choisis spécifiquement pour chaque langue
concernée, dont au moins trois sans chacun des articles 8 ( enseignement),
12 (activités et équipements culturels) et un dans chacun des articles
9(justice), 10 (autorité administrative et services publics), 11 ( médias)
et 13 (vie économique et sociale), cela afin d'assurer une répartition
raisonnable des engagements. Seul l'article 14 relatif aux échanges frontaliers
ne fait pas l'objet de cette contrainte. Tout est donc fait pour rassurer les
états .
Cette souplesse apparaît encore plus grande si l'on
considère le rôle confié à l'Etat. La Charte laisse
à celui-ci le soin de trancher des questions primordiales : décider
si une forme d'expression constitue une langue distincte, fixer les limites du
territoire d'une langue et déterminé le nombre de locuteurs approprie
pour prendre certaines mesures de protection. l'Etat décide, surtout, si
une forme d'expression constitue une langue régionale
Aucune autorité
" ne peut l'obliger à substituer son appréciation à
celle de l'Etat. La France n'ai ainsi jamais répondu aux enquêtes,
notamment à celle du comité d'experts Ad hoc chargé (CAHRL)
de préparer la rédaction de la charte."
Certes, la Charte
est soumise comme tous les traités au principe de " bonne foi "
( Pacta Sunt Servanda). Les décisions doivent être compatibles avec
l'esprit, les buts et les principes établis par elle. Ne devraient donc
ratifier cette Charte que les états raisonnablement prêts à
honorer leurs engagements et disposés à en débattre publiquement
dans le cadre des procédures de contrôles prévues. Après
un avis négatif du Conseil d'Etat et le refus du Conseil constitutionnel
de permettre la ratification sans modification préalable de la Constitution
( décision n°99-412 du 15 juin 1999), la France n'a pas ratifié
cette charte.
S'agissant du contrôle, le système des rapports
périodiques a été retenu.. Composée d'experts originaires
des chacun des états parties à la Convention, les rapports comprennent
trois parties. La première partie, très générale,
informe sur la situation des langues pratiquées dans le pays. La deuxième
porte sur le statut des langues auxquelles se réfère l'article 7.
La troisième décrit en détail le régime de chacune
des langues désignées par l'Etat, avec la liste prises en vertu
de la Charte . Le rapport du comité d'experts est accompagnée des
observations des gouvernements et peut contenir des recommandations. Comme le
dit un commentateur ( P. Kovacs, Revue Générale de Droit International
Public ou RGDIP, 1993, page 418) : " l'essentiel de la promotion active par
la charte réside dans l'institutionnalisation du bilinguisme des langues
des minorités linguistiques dans les zones linguistiques spécifiques
" .
La Convention-cadre du Conseil de l'Europe( signée
le 19 Novembre 1994, entrée en vigueur le 1er février 1998) ne concerne
que des obligations à caractère général. Son principe
en a été adopté par la conférence des chefs d'état
du Conseil de L'Europe du 9 octobre 1993. Devant les échecs des tentatives
précédentes, souvent plus ambitieuses ( Commission de Venise, recommandation
de l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe), le schéma
à suivre était clair : élaborer un texte relativement détaillé,
mais ne portant que sur les principes et dépourvu d'un mécanisme
contraignant de contrôle. Certes, comme le fait remarquer un rapport du
comité d'experts ou CAMIN, une opposition politique s'est affirmée
entre des états comme l'Allemagne et l'Italie, favorables à un dispositif
assurant une réelle protection aux minorités et des états
comme la France, le Royaume-Uni, la Grèce et la Turquie, réticents
ou hostiles. Un compromis fut trouvé au comité des ministres et
la convention fut adoptée. La Convention se présente comme un texte
de 31 articles précédés d'un préambule éloquent.
Les titres de la Convention traitent des principes fondamentaux, des principaux
directeurs d'un régime de protection des minorités, des règles
d'interprétation et d'application, des modalités de contrôle
de la mise en œuvre et, pour les clauses finales, du régime juridique
de la convention.
Ses ambitions sont concrètes et globales : le maintien
de l'existence même des minorités. Le préambule déclare
que les états sont " résolus à protéger l'existence
des minorités national sur leur territoire respectif ". A cet effet,
l'Etat en cause doit, selon le préambule assurer " la protection effective
des minorités nationales " et des droits et des " libertés
des personnes qui y appartiennent, ainsi que de créer " les conditions
propres (article 5) au développement de leur identité.
Le préambule place la protection des minorités sous le signe des
droits de l'homme. Cette articulation se présente comme une continuité.
La Convention se réfère à La convention de sauvegarde des
Droits de l'Homme du 4 novembre 1950, et son objectif proclamé est de concourir
à l'établissement d'une " société pluraliste
et véritablement démocratique " et cela " dans un climat
de tolérance et de dialogue ".. Selon le préambule, la protection
des minorités, évitant les bouleversements, serait essentielle à
la sécurité de la paix du continent, à l'enrichissement de
chacun par la diversité et à la coopération par-delà
les frontières, entre individus et collectivités territoriales.
Toutefois,
il est vrai que des particuliers ne peuvent invoquer, en l'absence de rattachement
à la CEDJ ou de protocole additionnel à la CEDH, se prévaloir
de droits subjectifs devant la Cour européenne des droits de Strasbourg,
ni devant une juridiction nationale. Les minorités nationales ne sont pas
définies. Tout se passe comme si les états n'avaient adopté
la Convention-cadre qu'au prix de cette indétermination des bénéficiaires.
Ce silence renvoie aux désaccords du passé et peuvent les faire
perdurer. Certes, de nombreuses notions comme celle de " peuple " sont
reçues en droit international sans avoir fait l'objet de définition
acceptée.
Les principes de la convention, du fait du renvoi de principe
à la CEDH, paraissent individualistes : primat de la démocratie
libérale, prééminence du droit, de la liberté, de
l'égalité individuelle. Cette prééminence est assurée
par l'article 22 qui empêche que la Convention-cadre puisse être interprétée
comme limitant ou portant atteinte à aucun des droits de l'homme et libertés
fondamentales garantis par l'ordre interne d'un état et par l'article 23
qui subordonne les droits et libertés découlant de la Convention-cadre
à l'interprétation qu'ils reçoivent dans la Convention européenne,
dans la mesure où ceux-ci sont garanties par la CEDH. Les bénéficiaires
des droits découlant des principes énoncés ne sont pas les
groupes, mais les " personnes appartenant à des minorités nationales
" exerçant ces droits " individuellement et en commun "(
article 3, alinéa 3°). La Convention-cadre est, en réalité,
comme tout le système européen depuis 1950, étrangère
à la notion de droits collectifs. L'organisation libérale des droits
de l'homme interdit que le droit assigne l'individu à un groupe. Il ne
doit pas pouvoir être traiter en minoritaire contre sa volonté. L'article
3, alinéa1 souligne ce principe en insistant sur l'idée qu'aucun
désavantage ne doit résulter de ce choix, pas plus que le non-exercice
des droits que dans leur exercice.
Ne définissant pas une minorité,
la Convention-cadre ne définit pas le lien minoritaire entre les membres
supposés de celle-ci. Certes, l'article 5 fournit des éléments
généraux de réponse en énonçant des mesures
de protection des minorités : " " conserver et développer
leur culture ", " préserver les éléments essentiels
de leur identité que sont leur religion, leur langue, leurs traditions
et leur patrimoine culturel ". La minorité se définit, ainsi,
par la culture. De sorte que, comme l'explique le rapport explicatif, un individu
n'a pas, en application de l'article 3, le droit de choisir n'importe quelle appartenance
minoritaire qui serait démentie par des critères établis.
Libre de quitter une minorité et, sans doute d'adopter certains traits
de cette minorité, l'individu ne semble pas libre de se choisir minoritaire
contre l'objectivité de certains traits. Le critère individualiste
a ainsi des limites. La Convention-cadre répond ainsi, difficilement, aux
grands débats sur l'appartenance collective, débat multi-séculaire,
mais aussi américains entre les " comunautariens ", dont le plus
connu est de Michael Walzer ... et les " libéraux ", notamment
au sens de John Rawls les " holistes " au et les "individualistes
" sens de l'anthropologue Louis Dumont .
La Convention renoue, également,
avec les principes qui sous-tendaient le système de la SDN, interprétée
par la CPJI ( cour permanente de justice internationale) comme faisant de l'appartenance
" une question de fait et non de pure volonté "( Affaires des
écoles minoritaires de Haute-Silésie, arrêt du 26 avril 1928,
). ". Cela conduit, toutefois, à un biais possible. Beaucoup d'états
considèrent qu'il leur appartient de vérifier cette situation de
fait. L'importance de ce rôle apparaît dans l'estimation que font
certains états de leurs minorités. L'Albanie évalue à
2% de la population l'ensemble de ses minorités( 65000 sur 3, 2 millions
en 2002), alors que certains chercheurs estiment ce chiffre à 10% . Le
comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités
nationales(CCMN) a ainsi invité l 'Albanie " à prendre en compte,
dans la mesure du possible, les choix subjectifs des personnes en ce qui concerne
leur appartenance à un groupe particulier " ( CCMN, " Avis sur
l'Albanie ", 12 septembre 2002). Le gouvernement albanais a répondu
que " le choix de l'individu est lié des critères objectifs
pertinents pour l'identité de la personne ; dans les conditions actuelles
qui règnent en Albanie, passer sous silence le critère objectif,
en l'occurrence le lien stable avec le pays, et ne prendre en compte que le critère
subjectif, c'est à dire la volonté d'appartenir à une minorité,
mènerait à une amplification artificielle de l'effectif des minorités
et à une manipulation politique dangereuse de ces minorités ".
Les autres principes de la Convention-cadre sont plus banals. Ce sont
des principes généraux du droit international public comme l'intégralité
politique, des états-parties, leur égalité et leur indépendance
politique.
S'agissant des droits garantis, la convention commence par rappeler,
dans son article 4, paragraphe 1, que toute personne appartenant à une
minorité nationale a droit à l'égalité juridique,
c'est à dire " droit à l'égalité devant la loi
et à une égale protection de la loi ", interdisant toute discrimination
fondée sur l'appartenance à une minorité nationale ".
Les droits de la CEDH sont transposés ( article 7 de la Convention-cadre
: liberté de réunion, d 'association, d'expression, de conscience
pensée, conscience, religion). L'article 8 apporte des précisions
sur la liberté d'auto-organisation des minorités, reprises du document
de Copenhague de la CSCE, en stipulant que la liberté religieuse implique
" le droit de manifester sa religion ou sa conviction, ainsi que le droit
de créer des institutions religieuses, organisations t associations ".
L'article 9 précise que le droit d'expression comprend celui de
recevoir et de communiquer des informations dans la langue minoritaire. Il ajoute
que ce droit doit s'exercer " sans ingérence d'autorités publiques
et sans considération des frontières ". le même article
précise que la liberté d'expression comprend la possibilité
pour les minorités de créer leurs propres médias dans un
cadre légal " non discriminatoire et fondé sur des critères
objectifs ". L'article 10 reconnaît " le droit d'utiliser librement
et sans entrave sa langue minoritaire, en privé comme en public, oralement
et par écrit " ; . Il n'en résulte pas un droit à l'usage
officiel ou même administratif de la langue, lequel fait l'objet d'une autre
stipulation à caractère simplement facultative pour l'Etat. C'est
la raison pour laquelle le 3ème alinéa de l'article 10 rappelle
le seul droit pour qu'une personne appartenant à une minorité soit
tenue informée dans une langue qu'elle comprend, ce qui peut rendre nécessaire
l'assistance d'un interprète.
Les droits inscrits dans cette Convention-cadre
portent d'une part sur la langue et, d'autre part, sur les contacts internationaux.
L'article 14, premier alinéa reconnaît à " toute personne
appartenant à une minorité le droit d'apprendre sa langue minoritaire
". Cela ne signifie pas que l'Etat est obligé d'assurer l'exercice
de droit dans un établissement public, ce qui l'objet d'une stipulation
à caractère facultatif ( 14, 3ème alinéa). Cela donne
toute sa portée au " droit de créer et de gérer leur
propres établissements privés d'établissement et de formation
" (article 13, premier alinéa). L'exercice de ce droit témoigne
de la capacité d'auto-administration de la minorité, encore doit-elle
se placer dans le cadre du système éducatif de l'Etat. L'article
11 définit des droits plus affectifs, comme celui d'avoir un prénom
et un nom dans une langue minoritaire et des présenter dans cette langue
une enseigne. Pour ce qui concerne les contacts internationaux, l'article 17 définit
un droit pour les minoritaires d'entretenir un des contacts dans d'autres états
" notamment celles avec lesquelles elles ont en commun une identité
ethnique, culturelle, linguistique ou religieuse, ou un patrimoine commun ",
comme le droit de participer aux travaux d'une ONG tant au plan international
que national. - article 17, alinéa2).
Les obligations des états
paraissent étendus, mais gardent une zone d'indétermination ; aucune
limitation des " réserves " n'est prévue, contrairement
à la charte des langues minoritaires. L'usage officiel de la langue reste
flou. L'article 10°,3 ème alinéa précise que " les
Parties s'efforceront d'assurer, dans la mesure du possible, des conditions qui
permettent d'utiliser la langue minoritaire dans les rapports entre ces personnes
et les autorités administratives ". Les mesures correspondantes ne
seront prises que pour les aires d'implantation "substantielle et traditionnelle
" de la minorité. Et si cette demande " répond à
un besoin réel ". . Une telle imprécision enveloppe également
l'article 12 sur l'éducation et la recherche. Les mesures ^pour "
promouvoir la connaissance de la culture, de l'histoire, de la langue et de la
religion " seront prises " si nécessaire ". En matière
d'apprentissage de la langue maternelle, on retrouve la même logique que
pour l'usage officiel :" Les parties s'efforceront, d'assurer, dans la mesure
du possible et dans le cadre de leur système éducatif ", un
enseignement de la langue ou dans la langue minoritaire. La même prudence
se retrouve pour les dénominations traditionnelles et la toponymie.
Certes,
l'engagement fondamental de l'état est un engagement de préservation.
L'article 5, alinéa 1 stipule que les états " s'engagent à
promouvoir les conditions propres à permettre aux personnes appartenant
à une minorité nationale de conserver et de développer leur
culture, ainsi que de préserver les éléments essentiels de
leur identité ".
Le contrôle apparaît, certes, très
lâche. L'article 25 stipule que des rapports périodiques sont envoyés
au comité des ministres " donnant des informations complètes
sur les mesures législatives et autres.. prises pour donner effet aux principes
énoncés " dans la Convention. Ce mécanisme est, à
l'évidence, bien éloigné du contrôle juridictionnel
de la Cour européenne des droits de l'Homme. Les exécutifs nationaux
ont, en dernier lieu, refusé la proposition du protocole additionnel à
la CEDH, dont le corollaire nécessaire était le contrôle juridictionnel
de la Cour européenne des Droits de l'Homme.
L'OSCE a joué
un rôle de pionnier en matière de droit des minorités dans
les années1990-1992, mais son rôle, très politique, paraît
dépassé à l'heure actuelle. En effet, si l'acte final de
la conférence d'Helsinki de 1975(CSCE) comportait une déclaration
une déclaration entérinant le principe d'une protection des minorités,
seul l'affaiblissement de l'URSS a permis de faire avancer la question. La déclaration
de Paris du 21 novembre 1990 se réfère aux droits des minorités
comme à l'une des composantes des Droits de l'Homme. Toutefois, il ne s'agit
là que de " déclarations " sans mécanisme de contrôle.
La conférence d'Helsinki de 1992, après les travaux préparatoires
de 1990 à Copenhague en 1990, a permis d'instaurer un poste de haut commissaire
pour les minorités nationales. Personnalité indépendante
jouissant d'une grande expérience en matière de minorités,
celui-ci agit de son propre chef avec autorité et est mis en mesure, en
principe, de faire face à des situations d'urgence. Le commissaire du droit
des minorités de l'OSCE des années 1992-1993, M. Van den Stoel,
a joué un rôle de conciliateur politique, sans pouvoir, toutefois,
influer sur les crises tragiques comme la Yougoslavie ou le Caucase.
Joseph
Krulic
novembre 2006
