L'UNION EUROPÉENNE DANS L'IMPASSE
DE L'ÉTAT-NATION
La citoyenneté
européenne et les minorités nationales |
 |
La notion de citoyenneté européenne a été
formulée pour la première fois par le traité
sur l'Union adopté le 10 décembre 1991 et
signé le 7 février 1992 à Maastricht
(Pays-Bas), quand il énonça (article 8) qu'est
citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité
d'un État-membre.
Le projet de Constitution de l'Union le complète
en précisant que la citoyenneté de l'Union
s'ajoute à la citoyenneté nationale,
mais ne la remplace pas.
Avant de passer à l'interprétation de cet
article, il est nécessaire de rappeler une conception
qui s'est développée dans les pays d'Europe
centrale et s'y est pour ainsi dire quasi généralisée.
La notion de nationalité et celle de citoyenneté
ressortent de deux catégories juridiques différentes,
la nationalité indiquant l'appartenance à
une communauté linguistique et culturelle (le mot
nation renvoie à la naissance), tandis que la citoyenneté
concerne la participation à la vie de la cité,
donc à la vie politique, et ainsi à l'exercice
du pouvoir populaire. Ces deux notions s'emploient au contraire,
l'une pour l'autre dans la plupart des pays d'Europe occidentale.
Le glissement sémantique que cause l'interchangeabilité
dans la signification de ces deux termes joue un rôle
essentiel dans l'idéologie des États-nations
du fait qu'elle prive les groupes des minorités
ethniques et les membres des minorités nationales
de la possibilité d'exprimer leur identité
(par exemple, un breton ne pouvait jamais affirmer qu'il
était de nationalité bretonne ; il ne pouvait
et ne peut être qu'un français bretonnant).
La différence de l'évolution historique
et sociale explique que dans quelques pays d'Europe
centrale on emploie la notion de nation ethnique,
c'est-à-dire culturelle, qui met l'accent
sur l'origine commune, donc la langue et la culture
communes, tandis qu'en Europe occidentale s'est
plutôt répandue la notion française
de nation politique.
Cette dernière notion, basée à l'origine
sur la noble pensée de l'égalité
devant la loi, fut introduite, après la Révolution
française de 1789, par l'État jacobin
républicain unificateur et centralisateur, par la
force, imposant à la population du pays la logique
d'une nation, une langue.
Ainsi est né, à la fin du 19e
siècle, comme résultat d'une politique
mobilisant en faveur de l'homogénéité
de l'État centralisateur, fondé sur
la notion de nation politique, le modèle
français de la République une et indivisible,
qui proclame certes l'égalité devant
la loi, mais réalise la domination de la nation majoritaire
sur les groupes ethniques minoritaires.
La notion de nation culturelle vise à sauvegarder
les valeurs et traditions d'une com-munauté
linguistique et culturelle et reflète donc une attitude
défensive.
Par contre, la notion de nation politique n'est accueillante
et humaine que dans les États-nations réellement
homogènes, alors que là où vivent aussi
des minorités nationales, c'est le mot d'ordre
de la politique exercée d'une position de force
par la nation majoritaire, qui cache une volonté
d'assimilation derrière le masque de la fraternité.
L'emploi des notions de nation procédait des
intérêts nationaux du moment, les servait et
les sert aujourd'hui encore.
Par exemple, à la fin du 19e siècle,
les hommes politiques hongrois étaient également
partisans de la nation politique, ils voyaient
volontiers dans tout habitant du bassin carpatique un hungarus,
conformément à la conception des États-nations
de l'époque.
L'emploi de la notion de nation culturelle
a été imposé à la Hongrie par
le traité du Trianon, signé le 4 juin 1920,
qui a démembré la Hongrie historique, détachant
plus de trois millions de Hongrois de la mère patrie.
En effet, c'est cette manière de voir que dicte
le sentiment de solidarité ressenti envers les communautés
hongroises vivant sur les territoires annexés aux
pays voisins.
|
L'idéologie de l'État-nation unificateur |
|
L'idéologie
nationaliste de l'État-nation unificateur s'est
rapidement répandue au début du 20e
siècle dans toute l'Europe et proclame jusqu'à
nos jours que l'État-nation unifié,
homogène est la condition première de la modernisation.
Dans les pays où vivent également des minorités
nationales, la propagation de cette idéologie suscite
en fait une intolérance nationaliste et est à
l'origine d'une tension permanente entre la
nation majoritaire et les groupes ethniques minoritaires.
Elle cherche aujourd'hui même, à l'époque
des droits de l'homme, à liquider les minorités
nationales ayant une forte conscience nationale ; elle constitue
le fondement idéolo-gique des nettoyages ethniques
et autres transferts de populations criminels et leur sert
de justificatif.
On doit imputer à l'idéologie de l'État-nation
uni le chauvinisme de certains pays balkaniques qui a dégénéré
il n'y a pas très longtemps en un véritable
culte aboutissant au fanatisme, ou le sanglant pogrom anti-hongrois
de 1990 perpétré à Marosvásárhely/Tirgu-Mures
(Roumanie). Mais cette idéologie peut aussi provoquer
la crise de la démocratie elle-même.
Parmi les événements du passé récent,
il vaut d'être mentionné que, lors de
l'attaque de Vukovar par les Serbes, les souvenirs
historiques en commun avec eux de l'idée d'État-nation
ont paralysé certaines puissances d'Europe
occidentale qui refusèrent de prendre des mesures
contre les agresseurs, malgré les encouragements
des États-Unis d'Amérique.
Malgré tout cela, au moment de l'adhésion
à l'Union européenne, prometteuse de
l'essor des nations et des cultures nationales, les
nations et minorités nationales d'Europe regardent
l'avenir avec confiance, dans l'espoir que les
forces qui composent notre planète transfor-ment
le monde tant spirituel que matériel, brisent les
fondements de l'idéologie nationaliste de l'État-nation
"uni", ce "despotisme démocratique" de l'ère moderne, et créent,
en utilisant notamment des solutions anglo-saxones, des
sociétés décentralisées, bâties
sur des fondements multiculturels.
La condition première de l'épanouissement
de la démocratie est partout le démantèlement
des puissances centralisatrices et la transformation de
la démocratie représentative en démocratie
participative.
Au moment de l'expansion de la globalisation, il
devient de plus en plus évident que ce ne sont pas
les thèses nationalistes qui sont la vraie force
de cohésion des pays, mais la solidarité des
hommes et des communautés trouvant les cadres de
leur propre accomplissement.
Comme exemples de réussite on peut citer les structures
étatiques fédérées qui ont pris
forme récemment au Canada, en Belgique et en Espagne.
Politique d'immigration dans les États d'Europe
occidentale aujourd'hui
|
|
Nous ne pouvons éviter de mentionner les questions
sociales soulevées par les millions de travailleurs
étrangers immigrants en Europe. En effet, les partisans
de la nation politique trouvent en eux des alliés
inattendus.
Ceci pour deux raisons :
d'une part, les immigrés apprennent forcément
la langue officielle du pays, qui est celle de la population
majoritaire, et, de ce fait, les rapports de force se trouvent
modifiés au détriment des groupes ethniques
minoritaires ;
d'autre part, les groupes ethniques autochtones et les immigrants
naturalisés sont rangés d'emblée dans
la même catégorie de nation politique unie,
bien qu'ils constituent deux groupes sociaux distincts,
les privant de leur identité.
Justement à cause de cela, dans les pays multinationaux,
l'implantation des travailleurs étrangers immigrants
a toujours une pointe dirigée contre les groupes
ethniques autochtones. En effet, plus la palette de la nation
politique est diversifiée, plus les principes de
la démocratie interdisent la discrimination entre
les groupes ethniques.
Les puissances d'Europe occidentale qui déterminent
l'avenir de l'Union européenne (France,
Grande Bretagne) sont plus ou moins des États-nations
unis et il leur est donc naturel de raisonner en États-nations.
La grande nouveauté aujourd'hui est que l'Allemagne,
elle aussi, a fait sienne, depuis quelque temps, la notion
de nation politique.
L'Allemagne, qui, pourtant, fut la première
à formuler avec les mots de Herder la définition
longtemps considérée comme traditionnelle
de la nation, y voyant une communauté ethnique et
culturelle, en investissant le peuple d'une importance
politique. La formation tardive de l'Empire allemand
(1871) et les vicissitudes de l'histoire du pays au
20e siècle expliquent pourquoi cette notion
herdérienne ethnique de la nation a vécu en
Allemagne jusqu'à ces dernières années.
En effet, après la seconde guerre mondiale, et tout
particulièrement après la réunification
allemande qui a permis la formation d'un État-nation
allemand et celle d'une nouvelle conscience nationale,
la société allemande a changé. L'essor
industriel d'après-guerre, le fameux miracle
économique allemand et la faible natalité
ont rendu nécessaire l'accueil massif de travailleurs
étrangers. Le nombre de ceux-ci s'est accru
rapidement pour atteindre dès 1990 cinq millions
de personnes. De nos jours, le nombre des immigrants étrangers,
donc d'origine autre qu'alle-mande, dépasse
les huit millions, soit 10 % de la population totale du
pays, le tiers étant d'origine turque.
C'est l'intégration de ces millions
de travailleurs immigrés dans la société
allemande qui imposa un changement d'optique : il
fallait dire adieu à la notion de nation ethnique
indéniablement exclusive et adopter la notion de
nation politique plus accueillante.
Nombre d'allemands considèrent cela encore aujourd'hui
comme un mal inévitable, mais l'acceptent. La naturalisation
des immigrés est en cours et de plus en plus nombreux
sont ceux qui reçoivent la citoyenneté allemande
et les autorité facilitent l'intégration des
immigrés en acceptant la double citoyenneté.
|
Les immigrés dans les pays d'accueil |
|
Le
cas de la France montre quelles énormes forces constructrices
peut mobiliser la politique d'immigration d'un
pays si elle est judicieusement dirigée. À la suite
des immigrations du 20e siècle, aujourd'hui,
sur une population totale de soixante millions d'habitants,
vingt millions sont des français dont les parents
ou les grands-parents étaient étrangers.
Au moment où, au cours des premières décennies
du 20e siècle, le taux de natalité
était tombé à un niveau jamais vu,
les hommes d'État tenant les rênes gouvernementales
eurent la sagesse de prendre en main le destin de la nation
française en construisant un appareil d'État
bien huilé qui a produit à partir des millions
d'immigrés des citoyens français à
part entière.
L'histoire de l'immigration en France, du point
de vue national français, est vraiment l'histoire
d'une réussite.
C'est pourquoi sont incom-préhensibles les
arguties des partis d'extrême-droite nationalistes
français (qui, naturellement, ne déplorent
pas l'absence de droits des minorités ethniques
autochtones). Mais ce n'est ni le premier, ni le dernier
cas où l'on nuit aux intérêts
nationaux tout en scandant des slogans nationalistes. Il
est cependant vrai que la véritable identité
de ces populations natura-lisées en masse reste encore
problématique.
De nos jours, le phénomène d'immigration
évoqué caractérise la plupart des pays
de l'Union européenne.
Avec l'accueil des travailleurs immigrés,
se répand aussi l'emploi du concept de nation
politique. Le problème central des pays d'Europe
occidentale est donc aujourd'hui l'intégration
dans la société de masses énormes d'immigrés.
Cependant, ceux qui raisonnent en nation politique ne reconnaissent
pas de distinction entre minorités nationales autochtones
et immigrés. Il est donc compréhensible que
les minorités nationales autochtones qui ne veulent
pas disparaître de la carte, et dont la culture multiséculaire
représente pour l'Europe une richesse inestimable,
pour survivre, réclament pour elles la discrimination
positive.
Sauvegarder l'identité des groupes ethniques
autochtones et assurer en même temps l'intégration
des immigrés constitue le grand défi, idéologiquement
non résolu, auquel les pays membres de l'Union
européenne doivent faire face.
À la suite de l'essor économique qui suivit
leur entrée dans l'Union européenne,
des pays qui, auparavant, étaient spécifiquement
des zones d'émigration, comme par exemple l'Espagne
et le Portugal, accueillent aujourd'hui par centaines
de milliers des travailleurs venant de territoires lointains
(Afrique, Proche Orient, Asie).
Dans les pays européens à la démographie
décroissante, sans les travailleurs immigrés,
il ne serait pas possible de faire fonctionner les usines,
il faudrait fermer les hôpitaux et une grande partie
des institutions, l'assurance-maladie et le système
de retraite s'effondreraient.
L'arrivée des travailleurs immigrants dans les pays
d'accueil est non seulement le signe certain de leur essor
économique, mais aussi la source de leur enrichissement
à venir. Le pays d'accueil ne compte désormais
plus seulement sur le travail des immigrés, mais
aussi sur leur sang, car, avec leurs descendants, il veut
perpétuer sa propre nation. Malheur aux pays européens
à la population régressante qui restent définitivement
en dehors de cette colonisation intérieure. Malheur
à eux économiquement et aussi démographiquement ! Pour l'instant, c'est parmi eux que se trouvent les pays
ex-communistes comme la Hongrie. Aujourd'hui, les Hongrois
ne peuvent qu'espérer qu'après leur entrée
dans l'Union, ils profiteront eux aussi d'un essor économique
et que le bien-être croissant du pays attirera des
travailleurs étrangers. Cependant, l'idéologie
exclusive de la notion de nation culturelle que leur a imposée
le traité du Trianon y rend actuellement les Hongrois
inaptes. Le changement d'optique nationale ne pourrait survenir
en Hongrie que si l'Union européenne prenait sur
elle et garantissait dans un cadre constitutionnel la protection
des droits collectifs des Hongrois vivant dans les pays
voisins.
|
Union européenne : fédération des
nations ou coalition d'États-nations ? |
|
Dans
sa forme actuelle, le projet de Constitution de l'Union
européenne ne prend pas cette direction. En effet,
ce projet se définit exclusivement à partir
d'une position d'État-nation et se fonde
sur la notion de nation politique unie, alors qu'en
Europe il y a aussi des États plurinationaux à
structures fédérales (Belgique, Espagne, Allemagne…)
et de nom-breuses minorités nationales. Bien qu'utilisant
à tout instant le qualificatif de "fédéral", il ne projette pas dans l'avenir l'image
d'une Europe des peuples, d'une fédération
des nations, mais celle d'une coalition d'États-nations.
Tony Blair, premier ministre britannique, a d'ailleurs
immédiatement décelé que ce "projet de Constitution ancre véritablement l'Europe
dans l'État-nation".
Revenons à présent sur l'article 8
du titre II du projet. En faisant de la nationalité
d'un État membre le critère de la citoyenneté
européenne, il met carrément en doute l'existence
même des minorités nationales. Car la "nationalité des États membres" signifie
de toute évidence la nationalité de la nation
majoritaire de l'État en question et, de ce
fait, range tous les citoyens de l'État membre
dans la nationalité de la nation majoritaire, les
privant ainsi de la possibilité d'exprimer
leur identité. Le projet de Constitution étend
donc à tous les États membres de l'Union,
sans leur demander leur accord, l'interprétation
issue de la confusion de la notion de citoyenneté
et celle de la nationalité.
Par ailleurs, le projet de Constitution ne connaît
pas la notion de minorité nationale non
plus. Cette expression n'y figure pas une seule fois,
et ce qui n'a pas de nom, naturellement, ne peut jouir
de droits collectifs. Cela signifie que l'Union veut
étendre à tous les États membres, sans
y être autorisée par les intéressés,
l'usage de la notion de nation politique
et prive ainsi la Hongrie (notamment) du droit de considérer
comme appartenant à la nation hongroise les communautés
hungarophones vivant outre-frontières.
Le projet de Constitution raye d'un trait de plume
l'idée de nation culturelle hongroise unie
par-delà les frontières et abroge quasiment
la loi sur le statut des Hongrois d'outre-frontières,
élaborée récemment avec grand soin.
C'est la raison pour laquelle il a fallu en rayer
l'expression nation hongroise unie. Les membres des
minorités nationales peuvent vivre libres et heureux
dans n'importe quel pays de l'Union, mais ne
peuvent exister en tant que communautés – suggère
le projet – qui adresse aux minorités nationales
le message bien connu de l'État-nation centra-lisateur
: "il se peut que vous soyiez, mais il serait
préférable que vous n'existiez pas,
car demain il est sûr que vous ne serez pas".
En effet, là où la survie d'une minorité
nationale ne pourrait être assurée qu'au
prix d'une discrimination ethnique positive et ferme,
le projet de Constitution interdit, au nom de la démocratie,
de façon hypocrite, toute discrimination ethnique,
subordonnant les droits de l'homme des minorités
nationales aux droits nationalistes des nations majoritaires.
La question suivante se pose alors : le projet de Constitution
est-il une tentative d'imposer à tous les pays
membres de l'Union européenne un modèle
d'État-nation issu de l'évo-lution
historique et sociale de l'Europe occidentale ? Or,
ce qui peut convenir pour les pays où les frontières
des États et celles des nations coïncident peut
conduire à des bouleversements dramatiques dans les
régions de l'Europe centrale et orientale où
les frontières mal taillées bloquent toujours
la formation des nations dont les limites débordent
souvent celles des États.
Ces dernières années, les différentes
institutions européennes, telles que la Commission
européenne, le Conseil de l'Europe et le Parlement
européen ont pris nombre de mesures, rédigé
nombre d'accords-cadres en faveur des minorités
nationales. Oui, mais ces dispositions ne sont pas des recommandations
exécutoires, seule-ment des mesures aléatoires
et provisoires, tandis que le projet de Constitution, s'il
était voté, deviendrait une loi fondamentale
de longue durée, déterminant la stratégie
à suivre.
Il ressort donc de ce qui précède que l'Union
européenne ne sait pas ce qu'elle veut elle-même
et n'a pas encore trouvé le cadre juridique qui puisse
garantir la sauvegarde de l'identité et l'épanouissement
de la culture des minorités nationales et des ethnies
minoritaires.
Comment sortir de l'impasse de l'État-nation
?
|
|
Bien
évidemment, c'est l'article 8 du titre
II du projet de Constitution, donnant la définition
de la citoyenneté européenne, qui est en cause.
Cet article, en attachant la citoyenneté européenne
à la nationalité de l'État membre,
prive, on l'a vu, les membres des minorités
nationales de la possibilité d'exprimer leur
identité.
Pour cette raison, de nombreux représentants des
minorités natio-nales estiment qu'il serait
plus adéquat de rattacher la citoyenneté européenne
à un critère territorial, le lieu de résidence
par exemple, plutôt qu'à celui de la
nationalité. Cela serait d'autant plus justifié
que l'espace défini par le territoire (pays)
est le lieu où les citoyens exercent leur participation
politique basée sur les valeurs communes et où
ils peuvent exprimer et faire reconnaître leur identité,
tout en respectant naturellement les exigences iden-tiques
des autres groupes de la population.
L'union et la diversité forment les deux piliers
fondamentaux de toute communauté s'édifiant
démocratiquement, où les citoyens respectent
mutuellement l'identité de chacun. La citoyenneté
signifie que nous nous sentons responsables du bon fonctionnement
des institutions de notre région et du respect des
droits de l'homme et que nous rendons possible la
représentation des principes et des intérêts.
Cela signifie beaucoup de choses, mais ne suppose ni unité
morale, ni unité nationale.
Une formulation acceptable par les minorités nationales
européennes de l'article 8 du titre II du projet
de Constitution pourrait être, par exemple, la suivante
: "Toute personne ayant la citoyenneté
d'un État membre possède la citoyenneté
de l'Union. La citoyenneté de l'Union
s'ajoute à la citoyenneté nationale
et ne la remplace pas".
En acceptant de changer le mot nationalité par le
mot citoyenneté, les rédacteurs du projet
de Constitution annonceraient au monde qu'en entrant
dans l'Union fraternelle des peuples et des nations
européennes, l'État-nation a accepté
de changer lui-même et abandonne l'arme principale
des jacobins d'un autre âge qui consistait à
confondre nationalité et citoyenneté. En cas
de refus, l'évolution démocratique dans
la partie centrale et orientale de l'Union européenne
pourrait être bloquée pour longtemps.
Budapest, novembre 2003
Attila Kovacs
Chercheur dans le domaine des minorités nationales
Traduit par József Bakonyi
